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328条黑臭水体现状 藏着哪些治理机遇与风险
在2017年考核年的压力下,目前黑臭水体治理完成率已达到44.14%,治理中的达到40.14%,近85%的已查黑臭水体开展了治理工作。但据官方数据显示,仍存在15%的市场有待治理企业去深度挖掘。此外,在“后十三五”时期,三、四线城市的治理压力以及运营市场的逐步释放,将成为行业的下一个增长点。

随着我国首次将黑臭水体纳入治理规划,政府对黑臭水体的认识不断转变,对黑臭水体治理的总体要求也随之不断提高。在 “水十条”、《城市黑臭水体整治工作指南》、《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》等一系列需求政策下,水环境综合治理市场加速释放,2016年《关于全面推行河长制的意见》发布,更加促进了水环境综合治理市场的快速落地。

在2017年考核年的压力下,目前黑臭水体治理完成率已达到44.14%,治理中的达到40.14%,近85%的已查黑臭水体开展了治理工作。但据官方数据显示,仍存在15%的市场有待治理企业去深度挖掘。此外,在“十三五”后期,三、四线城市的治理压力以及运营市场的逐步释放,将成为行业的下一个增长点。

“十三五”后期,水环境综合治理的万亿空间

据住建部“城市黑臭水体整治信息发布平台”数据显示,截至2017年12月,全国黑臭水体认定总数为2100条,未启动的是2条,占比0.1%,方案制定的为328条,占比15.62%,治理中的843条,占比40.14%,完成治理的927条,占比44.14%。但据E20研究院分析,“完成治理”的标准并不明确,一部分仅是阶段性的完成初步处理,不能排除复发的几率。

  图1水环境治理阶段比例图(2017年12月)
数据来源:住建部城市黑臭水体整治监管平台

据E20研究院测算,按照“水十条”等政策要求,黑臭水体治理空间在4.6万亿左右, “十三五”后期,水环境综合治理可释放的潜在市场空间在1万亿左右,再加上已完成治理的水体中,部分为阶段性临时治理,因此“十三五”后期的治理总规模在1.5万亿左右,且在建设市场火热竞争后,运营维护将是对治理主体的重大考验。

“十三五”后期,待治理的“328条”黑臭水体 

在“十三五”后期的广阔市场下,企业应看清市场潜力,紧抓市场机遇。据E20研究院统计,截止到2017年12月,仍有328条水体处于方案制定中,是企业的项目机会所在;其中重度污染的水体119条(包括河流、塘、湖),占待治理总数36.28%,是政府和企业应关注的重点区域,此外轻度污染的209条水体亦应引起企业的战略重视。

表1 方案制定中的重度污染水体

数据来源:住建部城市黑臭水体整治监管平台

除上述重度污染河流外,轻度污染河流亦存在机会。

表2 方案制定中的轻度污染水体

数据来源:住建部城市黑臭水体整治监管平台

警惕PPP模式低落地率背后的风险

据E20研究院统计分析,目前黑臭水体治理项目中EPC仍为主要的治理模式,占比达到了76.4%, PPP占比为23.6%,且项目落地率低,仅为15%左右。据分析可知,目前经济发达地区的EPC比例较高;而经济不发达地区采用PPP模式较多。

目前我国的水环境综合治理项目数量明显增多,投资体量也较大,在迅速扩张的过程中,仍要注意水环境绩效考核带来的风险。据调研,目前不少水环境PPP的投资建设与运营由不同的公司进行管理,由于前期投资和建设不由运营公司管控,给后期运营带来了更多的不确定性;另外,根据媒体报道及其他渠道反馈,部分城市已落地水环境PPP项目出现运营考核不符合政府客户及公众预期的现象,因此此类项目的建设运营风险、绩效考核及付费机制需要得到重点关注。

风险防控核心在绩效的系统达成

水环境项目初衷是社会资本为地方政府提供效果服务,因此,能否实现水环境长期、持续的改善才是最重要的评判标准。特别是在将设计也纳入PPP合作范围时,社会资本方对于水环境综合治理的系统解决方案及关键技术路线是否合理,能否为最终治理绩效提供保障,是此类项目风险的关键点。

水环境项目绩效考核要点

水环境绩效考核一般分为几个部分,如项目子工程中污水处理厂出水水质、河道/水体水质、景观维护质量等。需要注意的是,单项绩效考核指标合格并不代表整体绩效一定能符合政府及公众要求。目前尚未形成统一标准,可参照借鉴财政部PPP示范项目(水务行业)设置有关绩效考核。从部分示范项目来看,水环境综合治理领域已逐渐形成了断面考核、分项考核、综合考核等几种绩效考核方式,其中断面考核对社会资本运营绩效的约束性最强,含有污水处理考核的分项考核其次。

付费机制面临调整

在此之前,水环境综合治理项目普遍采用“可用性付费+运营绩效付费”的付费机制,但在某些项目中演变成类似BT的模式。针对PPP在水环境领域的不规范问题,水环境综合治理PPP项目的付费机制已面临调整,主要的思路包括降低可用性付费比重、相应增加运营绩效付费比重;将可用性付费与绩效进行捆绑,而非竣工验收就按约定支付。可用性付费与绩效捆绑,本质上是有关部门有意改变“重建设、轻运营”的局面,并对参与水环境综合治理领域PPP项目的各类社会资本提出了更高的运营维护能力方面的要求。

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)要求对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。其中,不得入库的情形之一是“未建立按效付费机制”。具体包括“通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”。可见,PPP进入规范发展的新阶段,水环境综合治理PPP项目将更加突出以运营为核心、以绩效为导向,回归到公共服务供给质量和供给效率的提高上来,并在按效付费上得到充分体现。因此,增强自身运营能力是社会资本应对这一新变化的路径,也是进一步拓展水环境综合治理PPP项目市场、降低相关项目建设运营管理风险的必然选择。