5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。日前，有关负责人、专家学者对最高人民检察院印发《方案》进行解读。

关注重点领域

《决定》授权最高检在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

最高检在《试点方案》中也明确了试点的案件范围—民事公益诉讼的案件范围确定为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件;行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

西南政法大学教授刘艺认为，检察机关在人、财、物等方面受现实条件所限，无法对所有侵害国家和社会公共利益的行为进行监督。因此，公益诉讼试点确定的案件范围是社会力量较难予以监督的领域，如生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护和食品药品安全等。

中国政法大学教授薛刚凌也认为，鉴于检察机关提起公益诉讼仍处于试点阶段，不宜将提起公益诉讼的领域放得过宽，可以先就社会关注度高的领域开展实践，在积累经验的基础上，逐步扩大到其他领域。

关于公益诉讼人

最高检有关负责人认为，公益诉讼案件中，检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，目的是为了加强对“公益”的保护。这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。

根据《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定，结合公益诉讼的特点，《方案》规定:民事公益诉讼案件的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织;行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

根据《民事诉讼法》的相关规定和民事公益诉讼的特点，《方案》规定在民事公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。根据《行政诉讼法》的相关规定和行政公益诉讼的特点，《方案》规定在行政公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效等诉讼请求。

需要诉前程序

《决定》指出，试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度原则。设置诉前程序，强调提起公益诉讼前，检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

最高检有关负责人指出，为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，《方案》设置了诉前程序。在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。

北京大学法学院教授姜明安也认为，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应穷尽非诉监督程序，例如，向违法、失职、渎职的行政机关或其上级机关、行政监察机关提出检察建议，促使行政系统自行纠正和追责。只有在非诉监督程序不能解决问题或基本不能解决问题的情况下，才应启动行政公益诉讼。